Derde brief aan de minister van BZK inzake de Wet op de rijksinspecties

_{1. Brieven van de Inspectieraad inzake de Evaluatie van de Aanwijzingen inzake rijksinspecties dd. 11 mei 2020 (Bijlage bij TK 31 490 nr. 282) en 10 december 2020 (Bijlage bij TK 31 490 nr.297).}

Vanuit onze directe betrokkenheid, kennis en ervaring dragen wij als Inspectieraad graag bij aan de totstandkoming van een goede Wet op de rijksinspecties. Het leek ons opportuun bij de start van het wetstraject u als de voor dit dossier verantwoordelijk bewindspersoon in ieder geval op de hoogte te brengen van onze visie op zo’n wet. Daarbij leggen we een relatie met twee recente ontwikkelingen die naar onze overtuiging van belang zijn voor het wetstraject, te weten de ambities van het kabinet om te komen tot een nieuwe bestuurscultuur en de ministeriële regeling voor de Inspectie belastingen, toeslagen en douane.

Gezamenlijke ambities

De ambities voor een nieuwe bestuurscultuur worden in het Coalitieakkoord nadrukkelijk verbonden met de versterking van de democratische rechtsorde en het herstellen van het vertrouwen tussen burgers en overheid. Daarbij hoort volgens het Coalitieakkoord ook een versterking, zowel in cultuur als structuur, van de (democratische) instituties.

Zoals we in onze eerdere brieven al betoogden, voelen we als rijksinspecties onze verantwoordelijkheid in deze en werken we – in gezamenlijkheid met alle onderdelen van de rijksdienst - aan verbetering van het functioneren van de rechtstaat en de overheid en aan versterking van het publiek vertrouwen daarin, vanuit de ons toebedeelde rol en taak in het borgen van en toezien op publieke belangen. Een wettelijke verankering van de waarborgen voor een onafhankelijke taakuitoefening van rijkinspecties is wat ons betreft een noodzakelijke voorwaarde daarvoor, maar dat alleen is niet voldoende. Versterking van het publiek vertrouwen vergt ook cultuur- en gedragsveranderingen binnen de overheid, zowel bij de verschillende onderdelen en organisaties als in hun samenwerkingsrelaties. Wij zullen daaraan ook zelf een actieve bijdrage leveren, door deel te nemen aan de lopende rijksbrede trajecten en ook door eigen initiatieven. Zoals het uitbrengen van de Handreiking Governance rijksinspecties, het faciliteren van de maatschappelijke dialoog rondom overheidstoezicht en het stimuleren van wetenschappelijk onderzoek over gezaghebbend toezicht. De Wet op de rijksinspecties beschouwen we daarbij als een belangrijke steun in de rug.

Voortgang en inhoud wetsvoorstel

Gegeven de reguliere doorlooptijd van een formeel wetstraject is het maken van voldoende tempo geboden om binnen de huidige kabinetsperiode een wet op de rijksinspecties te realiseren. Ten aanzien van het beoogde tempo en de inhoud van de Wet op de rijksinspecties bepleiten wij dan ook de volgende uitgangspunten: laten we direct aan de slag gaan, gebruik makend van en voortbordurend op de huidige Aanwijzingen inzake rijksinspecties. Deze Aanwijzingen kunnen als basis dienen voor de beoogde Wet op de rijksinspecties. Aanvullend daarop zijn nieuwe wettelijke bepalingen nodig. Onze visie op de gewenste aanvullende elementen hebben wij in 2020 uiteengezet in de hierboven genoemde brieven aan de toenmalige staatssecretaris van BZK. We stellen vast dat deze voor een aanzienlijk deel ook zijn meegenomen in de recente ministeriële regeling inzake de taakuitoefening en bevoegdheden van de Inspectie belastingen, toeslagen en douane.

Mede in de context van het publieke debat over de gewenste onafhankelijkheid van het inspectietoezicht hebben we de afgelopen periode benut om te bezien of de eerder door ons aangedragen elementen nog nadere aanvulling behoeven. Dat heeft additionele inzichten opgeleverd, die wij in deze brief graag onder uw aandacht brengen.

In het kort gaat het om de volgende elementen die naar onze mening in ieder geval en in aanvulling op de huidige Aanwijzingen inzake  rijksinspecties een plaats zouden moeten krijgen in een Wet op de rijksinspecties:

• Werkprogramma, jaarverslag en publieke verantwoording: De minister biedt het door de inspecteur-generaal vastgestelde werkprogramma en het jaarverslag van de inspectie onverkort en terstond aan beide Kamers der Staten-Generaal aan. De minister kan alleen zijn/haar goedkeuring aan het werkprogramma onthouden in het geval dat het werkprogramma op ondeugdelijke wijze tot stand is gekomen, in welk geval hij beide Kamers terstond verwittigt.
• De inspecteur-generaal licht desgevraagd zijn/haar jaarverslag toe in het parlement. De inspectie bericht jaarlijks in het jaarverslag over het gevoerde beleid ten aanzien van de kwaliteitsborging. De inspectie draagt minimaal eens in de vijf jaar zorg voor een externe evaluatie van de kwaliteit van haar taakuitoefening en van de instrumenten en resultaten van haar interne kwaliteitsborging. De minister stuurt de uitkomsten daarvan onverkort en onverwijld naar beide Kamers der Staten-Generaal.
• Inspectierapporten: De minister biedt door de inspecteur-generaal vastgestelde en aan de minister aangeboden inspectierapporten onverkort en terstond na ontvangst aan het parlement aan. De minister stuurt binnen zes weken na ontvangst een beleidsreactie op het rapport naar het parlement.
• Budget en bedrijfsvoering: De minister neemt het budget voor de inspectie op overzichtelijke wijze en gescheiden van de beleidsartikelen op in de rijksbegroting. De inspecteur-generaal is budgethouder en verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering van de inspectie en besteedt het als lumpsum beschikbaar gestelde budget naar eigen inzicht met inachtneming van de Comptabiliteitswet en daarop gebaseerde regelgeving. Over de wijze van bijstelling van het budget – ingegeven door bijvoorbeeld beleidswijzigingen, taakveranderingen of verzoeken van de minister - maakt de minister nadere afspraken met de inspectie, met oog voor de beoogde stabiliteit en effectiviteit van het toezicht.
• Aanwijzingen, beleidsregels en besluiten: De minister kan – onder voorwaarde van openbaarmaking – een rijksinspectie algemene aanwijzingen geven, maar geen bijzondere aanwijzingen. De minister biedt eventueel door de minister opgestelde algemene beleidsregels onverwijld aan de beide Kamers aan, maar deze beleidsregels hebben geen betrekking op het wel of niet uitvoeren van specifieke onderzoeken/inspecties, de werkwijze bij specifieke onderzoeken/inspecties of de bevindingen, oordelen of adviezen van een inspectie. De minister kan besluiten van een inspectie alleen vernietigen als deze in strijd zijn met het recht en stelt de beide Kamers daarvan onverwijld op de hoogte.
• Informatiebevoegdheden: Wanneer een inspectie (ook) toezicht uitoefent op organisatieonderdelen van het Rijk, zijn de medewerkers van deze onderdelen verplicht de verlangde medewerking te verlenen en alle informatie te verstrekken die naar het oordeel van de inspectie nodig is om het toezicht uit te oefenen.
• Communicatiebeleid en informeren parlement: de inspectie heeft een eigenstandige verantwoordelijkheid voor haar  communicatiebeleid. Aan de inspecteurs-generaal wordt algemene toestemming verleend om op verzoek van een van beide Kamers met hen in contact te treden. De inspecteur-generaal stelt de minister van een dergelijk verzoek op voorhand in kennis. 

Organisatorische positionering rijksinspecties

Wij hechten veel waarde aan het wettelijk verankeren van de waarborgen voor onafhankelijk inspectietoezicht. Tegelijkertijd zijn wij van mening dat het – met de wettelijke waarborgen - mogelijk en in het licht van de gemeenschappelijke opgaven van de rijksdienst wenselijk is dat de rijksinspecties organisatorisch deel blijven uitmaken van de departementale organisatie. Wij denken dat het van eminent belang is dat beleidsonderdelen, uitvoeringsorganisaties en toezichthoudende rijksinspecties als nevengeschikte onderdelen van een keten met een rolzuivere taakuitvoering gezamenlijk werken aan het borgen van de publieke belangen. Een goede verbinding tussen beleid, uitvoering en toezicht - met inachtneming van ieders rol, taak en positie – is essentieel voor een goed functionerende overheidsorganisatie. Op die manier kunnen verschillende organisatieonderdelen maatschappelijke problemen als gemeenschappelijke opgaven aanpakken, waarbij de rijksinspecties met name vanuit hun reflectieve en agenderende rol een bijdrage kunnen leveren. Dat vergt uiteraard erkenning en respect voor elkaars rol en positie, goede samenwerkingsafspraken en de cultuur en het gedrag die daarbij passen, nadrukkelijk ook van de rijksinspecties.

Rijksinspecties kunnen naar onze ervaring ook prima gebruik maken van de bedrijfsvoering en facilitaire voorzieningen van de ministeries (zoals ICT en taken van de directies Financieel-Economische Zaken) zonder dat dat afbreuk doet aan hun onafhankelijke taakuitoefening. En dat is uiteindelijk waar het om draait. Vanuit doelmatigheidsoverwegingen en in het licht van het kabinetsbeleid gericht op meer eenduidigheid in de bedrijfsvoering binnen het Rijk, lijkt het optuigen van eigenstandige bedrijfsvoeringen voor rijksinspecties ons dan ook niet wenselijk.

Ruimte voor diversiteit in de praktijk

Wij realiseren ons in dit verband dat zich bij enkele inspecties de bijzondere situatie voordoet dat zij primair als taak hebben om toezicht te houden op (dienst)onderdelen van het eigen ministerie (i.e. de Inspectie Justitie en Veiligheid, de Inspectie Veiligheid Defensie en de Inspectie belastingen, toeslagen en douane). De onafhankelijke positie van deze inspecties kan in het geding komen wanneer zij betrokken raken bij interne bestuurlijke processen of participeren in gremia zoals de Bestuursraad. Dit is ons inziens te voorkomen door middel van specifieke afspraken over de organisatorische inbedding en de deelname aan departementale processen. Bij de drie hiervoor genoemde inspecties zijn dergelijke afspraken inderdaad gemaakt: de inspecteurs-generaal nemen geen zitting in de Bestuursraad en de inspecties zijn buiten de hoofdzetel van het kerndepartement gehuisvest. Eenzelfde afspraak is onlangs ook gemaakt voor het Staatstoezicht op de Mijnen.

Tot slot

Tot besluit onderstrepen wij nog eens onze waardering voor het voornemen van het kabinet om op korte termijn een voorstel te doen voor een Wet op de rijksinspecties. Dit zal naar onze overtuiging bijdragen aan de onafhankelijke en onpartijdige manier waarop wij onze toezichtstaken uitoefenen en bijdragen aan het publiek vertrouwen in de overheid. Wij hopen met deze brief in een vroeg stadium een bijdrage te leveren aan het wetstraject. Uiteraard zijn wij altijd bereid deze brief nader toe te lichten en zien wij uit naar een constructieve samenwerking bij de totstandkoming van een Wet op de rijksinspecties.

Hoogachtend,
namens de rijksinspecties,

Alida Oppers,
voorzitter Inspectieraad